민의련과 함께 걷는 공동조직의 활동 1)

다케노 유키코(이노치토쿠라시연구소 사무국장, 연구원)

1. 서론

전일본 민의련은 다른 일본의료기관과 마찬가지로 의료, 요양사업 등을 시행하고 있는 사업체이고, 동시에 역사 속에서 분명하게 드러나듯이 의료 혜택을 받을 수 없는 사람들이 스스로 의료의 필요성을 자각하고 의료기관을 설립하는 활동을 통해 탄생한 기관으로, 환자의 수진권(受診權 ; 진료 받을 권리)확대를 비롯한 일본의 의료를 민주적으로 변혁하는 것을 지향하는 운동도 시행하는 단체라 할 수 있다. 민의련은 의료법인, 의료생활협동조합 등 다양한 법인형태의 사업소가 있지만, 민의련이 운동하고 있는 모든 분야의 파트너로서 [공동조직]이 있다. 공동조직이라는 것은 의료법인의 사원, 의료생활협동조합의 조합원, 친구모임의 회원 등으로 구성되어 있지만, 지역 사람들의 요구를 반영하는 다양한 활동을 벌이고 있는 시민주체의 조직이기도 하다. 2014년 9월에 열린 제12회 전일본민의련 공동조직활동교류집회는 과거 가장 많은 참가자수를 기록하였고, 380회를 넘는 활동보고가 있었다. 이 글은 전일본민의련 국민운동부의 기노시타 쿄(木下興)씨, 나카오카마키(中岡真輝)씨의 조언과, 민의련에서 펴낸 [공동조직과 민의련운동]을 참조하여 작성하였다.

2. 공동조직의 시작은 전전(戰前)

민의련운동은 1930년대 초두에 탄생한 의료를 받지 못하는 사람들이 의료의 필요성을 절감하고 의료종사자를 중심으로 설립한 무산자진료소에서 시작되었다. 최초의 오사키 무산자진료소도 건강상담 활동에서 시작한 후에 건강친구모임을(겐코도모노카이) 결성했기 때문에 처음부터 공동조직이 있었다고 말할 수 있다. 모든 무산자진료소는 탄압을 받고 소멸했지만, 전후에는 노동조합이나 일본공산당이 시설을 만들어 민주적인 의사가 부임하는 [민주진료소]를 시작했다. 또 어떨 때는 개업하고 있던 의사가 운동에 합류하기도 하였으며, 어떤 경우에는 생활과 건강을 지키자는 지역의 주민운동이 [민진]을 만들기도 하였다. 이러한 주민조직이 생활을 지키는 모임, 건강을 지키는 모임으로 발전하였고, 조금 뒤늦게 의료생활협동조합(의료생협)이 설립되었다. 많은 경우 민진의 법인형태로서 선택된 것이라고 할 수 있다. 의료생협에서는 1960~70년대 이후 조합원의 주체적 활동으로서 반모임이 발전하여 왔다. 한편 의료생협 이외의 법인에서는 친구모임 등이 만들어 지기도 했었지만, 1970년대까지 전일본민의련에서 이 분야에 대한 방침자체는 충분하지 않았다.
60년대에 [기반조직]으로 불렸다가 [공동조직]으로 변화한 것은 야마나시킨이쿄(山梨勤医協)의 도산2)을 계기로, 민의련운동의 다양한 측면에서 개선이 시행된 1980년대 후반부터 이다.

1953년에 결성된 전일본민의련은 [대중운영] [민주적운영]에 대한 논의가 있었고, 법인형태3)와도 관계있는 것이지만, 법인형태는 어느 것이 좋다고 결정할 수 있는 것은 아니기 때문에, 모든 민의련 회원기관이 [일하는 사람의 의료기관]이라고 정리하게 되었다. 한편 이 논의는 민의련회원기관이 지역주민에게 조직적으로 지지받지 않으면 민의련이라고 말할수 없다는 중요한 인식의 합의를 이룬 것이지만, 기반조직이라는 것은 무엇인가 지역주민운동과 민의련운동과의 구별과 통일등의 중요한 점에서 선명한 방침에는 이르지 못했다.

일본의 의료전체가 병원화 근대화하는 중에 70년대에는 병원채(病院債)에 의한 민의련의 병원 ․ 진료소(회원기관)만들기를 확대하여 의료법인형 조직의 경우 공동조직은 자금제공 조직이라는 면이 강했고, 다양한 활동의 확산은 없었다. 또한 법인의 경영에 대한 공동조직과의 의견교환을 하는 곳도 일부 있었으나, 대다수는 출자만 할 뿐이었다. 민의련은 1985년에 다시한번 공동조직 강화를 중시하는 방침을 내고, 1987년 이 방침을 결정한다. 전국 민의련이 공동조직의 문제에 법인형태의 차이를 넘어 참여하게 된 것은 이때부터 이다. 예를들면 교토의 친구모임 조직은 이때 만들어졌다. 또한 1992년 총회에서 공동조직으로부터 요청을 받아 호칭을 [기반이 되는 조직]에서 [공동조직]으로 변경하고, 공동조직은 민의련운동의 모든 분야에서 파트너라는 인식으로 변해갔다. 공동조직 활동교류집회는 1991년 제1회 대회를 개최하였고, 전국연락모임도 1993년에 결성했다. 1990년대부터 2000년대에 걸쳐 공동조직의 가입자 수가 거의 2배 증가하여, 지역에서 지속적으로 확대하고 있음을 알 수 있다. 안심하고 계속해서 거주할 수 있는 마을만들기를 제기하여 “함께 투쟁하는 파트너”로서 자리잡게 한 것이 1997년이며, 비영리 ․ 협동으로 좋은 의료를 주민과 의료기관의 협력으로 지역에서 구축해가는 운동으로서, 민의련과 공동조직의 공동사업을 중시하고 있다.

3. 개별 활동과 전국의 연결

▲ 온천에서 건강체크하고 있는 아오모리현의 츠가루 생협의 조합원들

지역에서 활동을 넓혀 가는 과정에서 중심이 되는 것은 반모임활동이고, 공동조직의 명칭은 [친구모임]외에도 여러 가지가 있다. 명칭은 다르더라도 각 조직은 민의련의 과제를 파트너로서 공유하고, 독자적인 총회를 개최하며, 활동계획을 작성하고 공동조직이 자주적인 조직, 독자적인 단체로서 발전해온 것이 중요하다. 의료생협에서는 처음부터 주체적인 조직으로서 조합원이 생협 운동을 담당해왔지만, 차츰 의료법인의 친구모임에도 확산되는 추세이다. 최근에는 친구모임의 명칭으로 [ ㅇㅇ병원 친구모임]과 같은 형태로 의료기관 명칭에 덧붙인 조직명칭에서,  [ㅇㅇ시 친구모임]과 같은 지역명칭을 붙이는 조직이 증가하고 있다. 이것은 민의련의 틀을 넘어 지역의 의료나 복지, 마을만들기를 추진하는 지향점을 나타낸 것이다.

공동조직 연락회는 치바, 나가노 등 이전부터 시행해 온 현도 있었다. 전국 연락회에 가입하는 것은 현단위, 법인단위 등 다양하다. 민의련의 3분의1은  하나의 지역연합, 하나의 법인이기 때문에 지역연락회를 갖는 곳은 많지 않다.

전국의 연락회는 대표위원이 사무국 역할을 하고 있으며, 운영위원회가 활동교류집회의 운영에 참여한다. 운영위원은 각 지역연합에서 선출하고, 전일본민의련의 국민운동부가 개별 연락에 관여한다. 위원중의 중심 멤버는 정년이후인 60~70대가 많다. 민의련의 사업소를 만드는 운동으로 시작되는 공동조직을 담당하는 사람들도 차츰 고령화하고 있으며, 공동조직의 후계자 만들기가 과제로 대두하고 있다. 어떤 현에서는 가입자 평균 연령이 70대 후반을 넘어 80대에 가까운 곳도 있는 등 공동조직 전체적으로 고령화에 대한 문제의식을 갖고 있는 경우가 많다. 공동조직의 가입자 수는 2014년 3월에는 360만명을 넘어섰지만, 최근 탈퇴자수도 증가하고 있기 때문에, 구성원의 증가는 결국 답보상태라고 할 수 있다.

전국 연락회는 3, 4개월마다 모이고 있으며, 민의련의 방침을 배우거나, 활동에 대한 의견교환을 하고 있다. 현재의 큰 테마는 [지역포괄케어]4)이고, 의견교환을 활발하게 하고 있다. 활동교류집회는 공동조직 활동의 집대성으로서 2년마다 개최하고 있으며, 각 지역의 실천 사례를 공유한다. 다음 집회는 2016년에 이시가와(石川)에서 개최하고, 금년 5월부터 현지에서 운영위원회를 개최하여 준비를 시작한다. 준비는 약 1년이 걸린다.

4. 지역에서의 활동과 운영

민의련의 사업소를 중심으로 활동으로부터 지역의 건강만들기로 공동조직의 활동을 확대하는 가운데, 사업소가 없는 지역에서도 건강친구모임을 만들거나, 친구모임 회원들을 다시 결집해서 비영리조직을(NPO)만들어 확대하는 방법도 나타나고 있다. 최근 활동의 특징은 [머물 수 있는 장소 만들기]에 적극적으로 참여하는 것이다. 문을 닫는 목욕탕을 부활시키는 운동이나, 장을 볼 수 없는(소위 쇼핑난민) 사람들에 대한 대책으로 야마가타에서 노선버스를 지키는 활동도 하고 있다. 가고시마의 낙도에서도 공동조직을 중심으로 생활을 지키는 활동이 있다. 의료나 요양만이 아니라, 지역에서 생활을 어떻게 지켜낼 것인가로 변하고 있는 것이다.

기타 각 지역에서 ‘인지증 서포터스’의 양성, 배식서비스, 마중서비스, 서로돕는봉사활동, 거처할 곳 만들기, 아동의 학습 지원, 재해지 지원 등 다양한 활동을 하고 있다. 야외무료 검진, 체조교실, 자치단체를 향한 제도개선 요구 운동 등, 지역의 일꾼으로서 활동에 힘을 쏟고 있다. 육아나 고령자 인지증 문제 등 지역에 밀착한 문제에 참여하기 때문에 활동의 중심적 역할을 하고 있는 사람들의 연령은 제각각이다. 카가와(香川) 등 산부인과가 있는 지역에서는 육아중인 사람들이 중심이 돼서 활동한다.

공동조직에는 누구라도 들어올 수 있다. 현재 의료법인과 의료생협 공동조직의 차이점은 별로 없다. 다만 의료생협은 조합원을 전제로 한다. 공동조직에 가입하는 것은 생협의 경우는 출자금이 필요하고, 금액은 각 생협법인 마다 다르다. 친구모임에서도 회비가 있는 곳, 무료인 곳 각각이다. 이런 점들은 활동비를 어떻게 조달하는 가와 결부되어 있다.

공동조직의 운영을 지탱하기 위해서 민의련의 공동조직 담당자가 전면에 나서야 하는 곳도 있고, 공동조직의 회원 중에서 지부를 만들어 인원을 보완하는 곳도 있다. 전일본 민의련의 국민운동부는 정보제공, 연락을 중심으로 관계하고 있다. 각각의 개별 공동조직에는 성립 과정이나 활동상의 누적된 경험축적이 있기 때문에 다양한 활동형태가 있다고 할 수 있다. 군마(群馬)의 토네(利根)에서는 누마타시(沼田市)의 4분의 1이 조합원이거나, 아오모리(靑森)에서는 주민의 10%를 조직에 가입시키는 등, 수적으로도 많은 곳이 있는가 하면, 회원수는 적어도 반모임이 활발한 곳도 있고, 이시가와나 나가사키 등 사업소가 없는 지역에서 반모임을 하는 곳도 있다.

5. 나가노현에서의 활동

기노시타(木下)씨는 2014년에 전일본사무국에 부임하였으며, 그 전에는 나가노현 사무국에서 근무했다. 나가노에서는 2012년에 각 지역에서 개최한 [의, 식, 주, 환경의 재생을 위한 심포지움]을 처음으로 전일본민의련과 공동주최하였으며, 운영의 중심인물로서 일정한 역할을 갖고 참여해 왔다. 기노시타씨에 의하면 심포지움의 성과로서 교류가 없었던 단체나 개인과 ‘생명’을 키워드로 처음 대화한 것을 계기로 연계를 달성하고, 민의련의 직원, 공동조직 참가자가 민의련 이외의 실천을 배우고 시야를 확대하여 [가교]로서 민의련의 역할을 재인식할 수 있었다고 대답하였다. 이후에는 운동이나 실태조사, 대학 세미나에서 강의를 의뢰받는 등 심포지움을 계기로 많은 사람과 협력을 확대할 수 있었다고 한다. 또한 나가노에서는 지역주민들이 사실상 서로돕는 활동에서 시작하여 주거형 사업소로 발전하는 곳도 있고, 이런 곳에서 민의련에 가입하는 기관도 많다고 한다. 주민의 주체적인 활동과 다양한 분야의 단체나 개인의 활동이 심포지움으로 다시 네트웍을 결성하는 계기로 만들 수 있었다고 평가할 수 있다.

6. 맺음말

▲ 2014년 10월3일~4일까지 나가노에서 HPH활동을 학습하고 기념촬영한 기후(岐阜) 건강친구모임 회원들

각 지역의 공동조직에는 오랜 역사가 있고, 사업소 운영에 관여하는 사람이나 지역보건활동 등 실천이 누적됨에 따라 다양한 활동도 있다. 민의련 출판물 [언제나 건강(이츠데모 겡키)] [민의련의료(미니렌이료)]에서는 개별 공동조직에 대한 활동소개를 하고 있지만, 이번에는 전체적인 개요를 알 수 있도록 정리한 것이다.

사회서비스는 다양한 필요에 따라 발생하는 것이지만, 고령화나 인구감소가 진행되고 있는 가운데, 향후 의료복지분야에서 생명과 생활을 지탱하는 한 가지가 [지역포괄케어]이다. 이것이 원래 생명과 생활을 지탱할 수 있도록 기능할 수 있기 위해선 지역의 요구가 반영될 수 있어야 한다.

나카가와 이사장5)은 [이사장페이지]에서 독일 사회학자 울리히 벡의 [원전사고의 실상]이라는 인터뷰 기사6)를 인용하여(“시티즌 쉽을 다시 생각한다.” [연구소뉴스 40호], 2012년 12월) 다음과 같이 정리하고 있다. “ 산업계나 전문가들에게 어떻게 하면 책임을 갖도록 할 것인가, 어떻게 하면 투명한 활동이 가능할 것인가. 어떻게 하면 시민참가를 조직할 수 있을 까, 그것이 핵심이다. 산업계나 기술적인 전문가는 지금까지 무엇이 위험하고 무엇이 위험하지 않은 것인지 결정하는 권한을 독점하여 왔다. 그들은 보통시민이 거기에 관여하는 것을 바라지 않았다.” 이러한 주장이야말로 [자치, 권리, 책임, 참가]를 핵심으로 하는 시티즌 쉽의 진수를 표현한 것이다.

위의 문장에서 “산업계나 기술적인 전문가”를 ‘의료복지 행정이나 정부’로 바꿔 말하면 시티즌 쉽, 시민의 주체적인 참여와 책임에 의한 [지역포괄케어]가 지양하는 방향을 볼 수 있을 것이다. 이를 위해서도 공동조직의 활동이 지역의 협력, 연대의 한축임을 잊지 말아야 할 것이다. 다양한 활동을 하고 있는 사람들의 연계를 만드는 각 지역에서의 공동조직 활동 확대를 주목해야 할 것이다.

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1) 지금까지 전일본민의련에서 펴낸 공동조직에 대한 문서는 1997년 6월에 발행한 [공동조직과 민의련운동]과 2008년 4월 발행한 [공동조직의 일상활동] 등 두 가지가 있다. 앞의 문서는 공동조직의 역사와 의미를 서술하고 있고, 뒤의 문서는 다양한 활동사례를 중심으로 구성되어 있다. 공동조직의 일반적인 역사에 대한 보다 자세한 내용은 [차별없는 평등의료를 지향하며]를 참조해야 한다. 이 글은 이노치토쿠라시연구소의 연구소보 49호에 게재된 글이다. 최근의 논의내용을 담고 있어서 참조가 될 만하여 번역한다. 이후의 주는 모두 역자의 주이다.

2) 야마나시긴이쿄는 1961년에 설립되었고, 1983년 도산했다. 민의련 병원으로서는 처음 도산이었기 때문에 이 사건이후 민주적인 병원운영 문제나 과학적인 회계기준 등이 개선되는 계기가 되었다. 보다 자세한 내용은 [차별없는 평등의료를 지향하며](건강미디어 간행, 박찬호 번역) 302페이지부터 314페이지 참조.

3) 전일본민의련은 1957년 설립당시에는 의사개인의 참가자도 전체적으로 27.5%를 차지했으나, 대중운영론에 대한 토론이 심화되면서, 1962년 제10회 총회에서 경여주체의 조직적 대중화라는 방침 하에, 출자의 대중화와 운영참가의 대중화를 촉구하였으며, 1963년 제11회 총회에서는 민의련 회원기관의 법인화에 역점을 두고 “어떤 법인을 선택할 것인가에 대해서는 각 회원기관의 구체적인 조건에 따라”시행되더라도, 법인화 자체는 “현재의 사회에서 경영을 발전시켜 가기 위해서는 필수”라고 강조하였다. (이상 위의 책 195~196페이지 참조)이러한 방침에 기초하여 현재는 개인이 운영하는 회원기관은 거의 없는 것으로 알려져 있다. 다만 법인 형태의 의료기관만 가입하는 것인지는 불분명하며, 더 확인해봐야 한다.

4) [지역포괄케어]는 일본정부가 고령화의 최정점에 도달하는 2025년을 향해 추진하는 정책이다. 일본정부는 지역포괄케어에 대하여 “살며 정들고 익숙한 지역(도보30분 이내, 중학교학군)에서 스스로 생활을 하며 인생을 마감할 수 있도록 의료, 개호, 예방, 주거, 생활지원이 총체적으로 제공되는 시스템”으로 정의한다. 일본정부가 의도하는 지역포괄케어는 ‘의료와 간호’, ‘개호와 재활’, ‘보건과 예방’은 효율화 중점화를 통해 예산을 삭감하고, ‘생활지원서비스’는 자원봉사활동이나 민간기업에게 맡기며, ‘거주’는 주택시장에서 자기조달하고, ‘관리’는 공공제도를 사용하지 않는 자립지원을 기본으로 한다는 것에 있다 이런 목적을 달성하기 위해 일본정부는 국회에 [의료 개호 종합법안]을 제출. 법안의 의도는 의료비와 개호비 억제에 있는 것으로, 병상수 삭감과 입원일수 단축제한을 위한 병상기능 수정을 주요내용으로 하고 있다. 또한 도도부현(광역자치단체)이 기능별로 병상수를 결정하는 ‘지역의료비전’을 책정하고, 이를 준수하지 않는 병원은 벌칙도 부과. 이를 위해 2014년 4월 향후 2년간에 걸쳐 [7대1병상](환자 7인에 간호사 1인, 36만병상 대상)을 9만병상 감축하고(최종적으로는 절반감축)모든 병상에서 재가관리로 이행하는 촉진대책을 포함하는 진료수가개정을 단행하였다. 주로 개호요양분야에 해당하는 [지역포괄케어]는 1) 요양 보험 지원 대상자의 방문이나 시설개호를 시군구에 위임하고, 2) 특별시설 입소대상을 원칙적으로 개호3등급이상으로 한정, 3) 일정이상의 소득이 있는 경우는 본인부담 20%, 4) 시설입소자의 비용경감제도 축소 등 비용축소를 위한 재가수요 확대를 목적으로 하고 있다. 이러한 일본정부의 의도에 대해 민의련은 “마땅히 있어야 할 지역포괄케어”를 제시하고 있다. “돈의 유무에 상관없이 필요한 의료나 개호를 연계한 주민중심의 지역포괄케어”로서 두가지 중점사항을 제시했다. 1) 제도를 변화시키는 투쟁, 2) 지역 요구에 맞는 법인의 중장기계획 수립임. 세부 내용을 보면 지역포괄케어의 추진주체는 시군구 등 기초자치단체이고, 향후 각 자치단체에서 지역포괄케어 계획을 책정할 예정에 있기 때문에 적극적으로 자치단체의 계획에 지역의 요구를 반영시켜 나가는 운동이 중요하다고 판단하고 있다. 또한 민의련 회원 의료기관들이 2025년을 향한 장기계획을 수립할 때 보건, 의료, 복지, 마을만들기를 통일적으로 포함하는 종합계획을 수립해야 한다고 강조하면서, 특별히 병상기능 재편에 대한 대응과 재가분야의 종합적 강화를 촉구하고 있다. 이러한 방침에 따라 최근에는 HPH활동을 강화하거나, 다직종간의 협동, 공동조직 활동을 특별히 더 강조하는 경향이 나타나고 있다.

5) [이노치토 쿠라시 연구소] 이사장 나카가와 유우이치로(中川雄一郎 ; 메이지대학교수)를 말한다.

6) 아사히신문(朝日新聞) 2011년 5월13일 금요일자 인터뷰 기사. “후쿠시마 원전사고는 한계없는 위험, 현대사회가 만든 불확실성의 상징으로서 인간은 어떠한 준비도 할 수가 없다.”, “산업계나 전문가에게 판단독점 시키지 말고 시민의 관여를 추진해야 한다”라는 내용이 실려 있다.